Ocena zasięgu oddziaływania | prawnicy | e-blogi.pl
prawnicy
Ocena zasięgu oddziaływania 2015-01-29

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, w pełni odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona.
Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna jednak postępowania wznowionego, o którego podjęciu bądź odmowie rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 k.p.a., właściwy organ. Podanie uruchamia natomiast postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania np. czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. W zależności od wyniku dokonanych ustaleń organ bądź to wznawia postępowanie w sprawie bądź też odmawia jego wznowienia (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Nawet jednak po wznowieniu postępowania, aby możliwe było przystąpienie do analizy merytorycznej decyzji objętej postępowaniem wznowionym konieczne jest uprzednie wyjaśnienie czy wniosek z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalny oraz czy żądanie wznowienia postępowania nastąpiło w terminie określonym w ustawie - por. wyrok NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1591/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 646/07 wraz z przywołanym tam dalszymi orzeczeniami.
W konsekwencji pierwszoplanowym obowiązkiem organu po wznowieniu postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest, oprócz zbadania terminowości podania, jednoznaczne i precyzyjne, nie pozostawiające pola do wątpliwości zbadanie czy istotnie podmiotowi wnoszącemu podanie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją ostateczną i czy istotnie bez swojej winy strona w postępowaniu tym nie uczestniczyła. Kwestia ta wiąże się nierozerwalnie z koniecznością oceny jaki prawidłowy krąg stron winien był brać udział w postępowaniu pierwotnym co w przypadku przedmiotowej sprawy zależne jest wszechstronnego wyjaśnienia kluczowej kwestii spornej niniejszego postępowania, czyli zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek ten spoczywał na organie I instancji, organ ten był w konsekwencji zobowiązany prowadząc postępowanie wznowione zgromadzić materiał dowodowy umożliwiający mu ustalenie prawidłowego zasięgu negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, co pozwalałoby na prawidłowe ustalenie stron postępowania. Trafnie zatem Kolegium podkreśla, że ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji winny w tej mierze był pełne i wszechstronne. Kolegium nie może bowiem zastąpić organu pierwszej instancji przy ustalaniu statusu wnioskodawcy i kręgu stron postępowania zarówno pierwotnego, jak i wznowionego.
Wymogów tych organ I instancji nie spełnił w stopniu wystarczającym do zaakceptowania jego decyzji. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na to, iż już w przeszłości organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie warunków środowiskowych i już wówczas rozstrzygnięcie to, z uwagi na niekompletną ocenę statusu wnioskodawcy, a w konsekwencji tego czy zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zostało uchylone przez SKO w K., a wniesiona przez "A" Sp. z o.o. skarga została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1149/10. W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., iż ustalenia poczynione przez organ I instancji odnośnie statusu Spółki "B" nie były wystarczające i kompletne. W ocenie Sądu istotnym powodem, dla którego decyzja organu I instancji nie mogła utrzymać się w obrocie prawnym było także oparcie ustaleń dotyczących stron postępowania wyłącznie na danych zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz informacjach przekazanych przez inwestora. Sąd zwrócił w tym kontekście uwagę, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w oparciu o który organ uznał, że Spółce "B" nie przysługiwał status strony postępowania stanowi jeden z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega on regułom postępowania dowodowego. W ocenie Sądu nie było także żadnych przeszkód, aby organ ustalając czy Spółka "B" posiada przymiot strony postępowania posłużył się wreszcie innymi środkami dowodowymi. W szczególności organ ten powinien zwrócić się do biegłego dysponującego wiadomościami specjalnymi o wydanie opinii w tej sprawie. Wniesiona od ww. wyroku skarga kasacyjna "A" Sp. z o.o została oddalona wyrokiem NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2109/11, podzielającym przekonanie, iż niezbędne jest przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego.
Wydając ponownie, w dniu (...) r., decyzję odmawiającą uchylenia decyzji pierwotnej organ I instancji po raz wtóry nie uniknął uchybień, których dopuścił się poprzednio. Uzasadnienie wydanej przezeń decyzji jest już wprawdzie obszerniejsze, merytorycznie wzbogacone, a mimo to pozostawia jednak istotne wątpliwości co do tego czy Spółka "B" miała jako strona prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w kwestii określenia warunków środowiskowych dla projektowanej przez inwestora inwestycji a jedynie bez własnej winy nie brała w nim udziału, czy też statusu strony w postępowaniu pierwotnym nie posiadała.
Organ I instancji stwierdził, iż przymiot taki Spółce nie przysługiwał. Dokonując oceny czy działki będące w użytkowaniu wieczystym Spółki znajdują się w obrębie oddziaływania planowanej inwestycji organ oparł się jednak wyłącznie na raporcie oddziaływania na środowisko i innych oświadczeniach składanych przez wnioskodawcę. Nie wynika natomiast z przedłożonej Sądowi dokumentacji by Prezydent Miasta R. podjął w tej mierze jakiekolwiek kancelaria adwokacka łódź własne ustalenia co było jego obowiązkiem. Sąd podkreśla w tym miejscu, iż organ w żadnej mierze nie jest związany wskazaniami inwestora co do kręgu stron postępowania i winien dokonać własnej oceny zasięgu oddziaływania inwestycji, posługując się takimi dowodami, jakie umożliwiłyby w tym zakresie wnikliwą ocenę (gromadząc stosowne dokumenty, a w razie dalszych wątpliwości posiłkując się ewentualną opinią biegłego). Trafnie zatem Kolegium wskazuje, iż nie można w tej mierze podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej, że przyjęty w sprawie jako dowód raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko zawiera informacje wystarczające do stwierdzenia, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wychodzić poza obszar zaznaczony na mapie ewidencyjnej dołączonej do wniosku.
Podkreślenia wymaga nadto, iż argumentując, że Spółka "B" nie miała uprawnień do tego aby być stroną postępowania albowiem w jej władaniu znajdują się wprawdzie działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji ale są to działki drogowe, w przypadku których nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na środowisko, organ I instancji nie wykazał dlaczego, wobec takich poglądów, dopuścił w charakterze strony inną spółkę, również będącą użytkownikiem wieczystym jedynie działki drogowej, a mianowicie "E" Sp. z o.o. Niekonsekwencja ta, powodująca notabene nierówność traktowania podmiotów przez organ administracji publicznej, czyni absolutnie niejasnym dlaczego zdaniem organu akurat działki drogowe Spółki "B" z powodu ich charakteru nie znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji natomiast analogiczne działki należące do innych podmiotów w obszarze tym znajdują się. Brak w tej mierze jakichkolwiek wyjaśnień organu I instancji powoduje tym samym daleko idące wątpliwości co do prawidłowości przyjętego przez organ I instancji rozumowania i wyprowadzonych przezeń wniosków.
Słusznie też Kolegium wskazuje, iż organ nie zbadał samodzielnie kwestii ewentualnej potrzeby kumulacji oddziaływania dwóch położonych na tym samym terenie inwestycji tego samego inwestora, nie rozważając tym samym zasięgu oddziaływania inwestycji w kontekście przepisu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zważyć bowiem należy, iż na terenie działki funkcjonuje już instalacja z wannami o pojemności powyżej (...) m3. Druga inwestycja na tym samym terenie, którą projektuje obecnie inwestor, może zatem powodować wątpliwości co do tego czy ich wspólne istnienie i działanie (nawet gdyby nie było, jak twierdzi inwestor, jednoczesne) nie powoduje zwiększenia zasięgu negatywnego oddziaływania inwestycji. Kwestia ta nie została jednak przez organ samodzielnie oceniona. Organ przyjął jako wiążące oświadczenia inwestora, iż instalacje te nie będą funkcjonować jednocześnie a tym samym nie można mówić o kumulowaniu się ich oddziaływania. Organ nie przeprowadził jednak żadnych w tej mierze ustaleń, nie rozważył czy tego typu działania jakie mają odbywać się na terenie nieruchomości zarówno w ramach wytrawiania stali w wannach procesowych do (...) m3, jak i w wannach powyżej (...) m3 (inwestycja już wcześniej na terenie działki istniejąca) nie spowodują, nawet pomimo braku kumulacji samej technologii. zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko.
Ze wskazanych przyczyn podzielić należy przekonanie Kolegium, iż nie nastąpiło wszechstronne zbadanie okoliczności celem ustalenia jednoznacznego kręgu osób (podmiotów), którym przysługiwał w postępowaniu pierwotnym status strony. Tego typu wady dostrzeżone przez Kolegium w trakcie oceny przeprowadzonego przez organ I instancji wznowionego postępowania i podjętej przez organ I instancji decyzji przesądzały o konieczności uchylenia rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta R. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że ustaleń powyższych organ II instancji nie mógł dokonać samodzielnie, w ramach postępowania odwoławczego. Nie zezwala bowiem na to zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Potwierdzeniem tej zasady jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie natomiast przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania. W tym kontekście nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy (zasięgu oddziaływania inwestycji na środowisko, a tym samym poprawnego kręgu stron postępowania pierwotnego i wznowionego) dopiero w ramach postępowania odwoławczego ewidentnie naruszałoby regułę dwuinstancyjności.


Dodaj komentarz


e-blogi.pl
  e-blogi.pl  [Załóż blog!] rssSubskrybuj blogi
[Zamknij reklamy]