Skutki braku wezwania do wyjaśnienia | prawnicy | e-blogi.pl
prawnicy
Skutki braku wezwania do wyjaśnienia 2015-01-29

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.). Ponadto stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji należy wskazać, iż zarzuty skargi są trafne. Organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów procesowych tego rodzaju, które obliguje Sąd nie tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale również poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji.
Rozstrzygając spór w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności wskazać, iż organy administracji obu instancji bezpodstawnie uznały że żądanie skarżącego wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy zostało oparte na podstawie art. 73 § 2 k.p.a., zgodnie z którym strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ stanął bowiem na stanowisku, że skarżący nie wykazał uzasadnionego ważnego interesu, który uprawniałby organ do spełnienia żądania strony.
Tymczasem we wniosku z dnia 30 lipca 2012 r. skarżący jednoznacznie wskazał, iż prosi o wydanie mu kserokopii określonych dokumentów. W powyższym wniosku skarżący w żaden sposób nie dał do zrozumienia, że domaga się uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania mu uwierzytelnionych odpisów, natomiast w zażaleniu od rozstrzygnięcia organu I instancji skarżący wyraźnie wskazał, iż żąda wydania kserokopii dokumentów na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., w myśl którego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (zdanie pierwsze).
Treść żądania strony wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, zatem to strona powinna określić przedmiot postępowania, którego wszczęcia żąda. Nie jest rzeczą organu dokonywanie swoistej wykładni zgłaszanych żądań i konkretyzowanie zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń przez formułowanie żądania za stronę, niezauważanie wyraźnie wskazanej podstawy żądania. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu i podstawy żądania skarżącego, winien go wezwać do wyjaśnienia bądź sprecyzowania wniosku, zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie tych czynności powoduje, że organ nie tylko dopuszcza się naruszenia powołanych wyżej przepisów, ale także postępuje wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, tj. zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także określonej w art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OW 57/11; wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1568/08; z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/08; z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1712/07; wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż sam fakt załatwienia sprawy w oparciu o inną, niż wskazana przez stronę, podstawę prawną (art. 73 § 2 k.p.a a nie art. 73 § 1 k.p.a.) powoduje, iż rozstrzygnięcie to dotknięte jest wadą uzasadniającą jego uchylenie.
Jednakże z uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz istotę problemu nie można nie odnieść się do zasadniczej kwestii podlegającej wyjaśnieniu w przedmiotowej sprawie, a mianowicie czy skarżący miał prawo domagania się wydania mu kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.
Na wstępie należy wskazać, iż ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) dokonano nowelizacji art. 73 k.p.a. Jak wskazuje A. Wróbel ((w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", opub. LEX/el., 2013)"w stanie prawnym do dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 73 § 1 zobowiązywał organ prowadzący postępowanie do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów w każdym wypadku, jeżeli strona tego zażąda, chyba że żądanie dotyczy akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej lub akt wyłączonych przez ten organ ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1). Organ mógł zatem odmówić stronie wglądu do akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów tylko wówczas, gdy żądanie dotyczyło akt, o których mowa w art. 74 § 1. Obecnie komentowany przepis wprost przyznaje stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, co jest równoznaczne z konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, "jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 27 czerwca 2008 r., K 51/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 87). Konstytucyjne prawo dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo żądania (od organu) uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania (przez organ) z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (...)".
Z kolei A. Plucińska-Filipowicz ((w:) A. Plucińska-Filipowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", opub. LEX/el., 2011) stanęła na stanowisku, iż "obecna redakcja art. 73 § 1 kładzie nacisk właśnie na prawo strony do wglądu w akta sprawy (...). Prawu strony odpowiada obowiązek organu administracji publicznej, który prawo to musi respektować".
Wskazać należy, iż problem związany z umożliwieniem wykonania przez stronę kserokopii dokumentów z akt sprawy administracyjnej był niejednokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych jeszcze przed ww. nowelizacją. W ramach orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyodrębniły się dwa przeciwstawne stanowiska. Pierwsze z nich zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 27 listopada 1996 r., I SA/Lu 139/96 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym "artykuł 73 § 1 i 2 k.p.a. nie przewiduje obowiązku sporządzenia przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczenia ich stronie". Z kolei w wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 157/10 Sąd wskazał, iż "organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalenie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne". Podobnie wypowiedziały się sądy administracyjne w: wyroku WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 122/12; wyroku WSA w Lublinie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 923/11; wyroku NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1462/10; wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 790/10; wyroku WSA w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 458/08; wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 276/08; wyroku NSA z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt GSK 898/04 (wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Powyższe stanowisko zdaje się również prezentować organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z którego wynika, iż sporządzenie przez organ kserokopii wskazanych przez stronę dokumentów nie mieści się w uprawnieniach jakie jej przysługują z mocy art. 73 § 1 k.p.a. ponieważ sporządzanie odpisów, w tym także kserokopii, jest obowiązkiem strony.
Druga linia orzecznicza stanęła na stanowisku, że co prawda z przepisu art. 73 § 1 k.p.a. nie wynika wprost obowiązek organu do doręczenia stronie kserokopii dokumentów z akt sprawy to jednak przepis ten nie wyłącza obowiązku organu do zapewnienia stronie możliwości sporządzenia tych kserokopii na własny koszt w siedzibie organu. Według wyroku WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Ol 1008/07 "kserowanie dokumentów z akt administracyjnych mieści się w pojęciu wykonania przez stronę odpisów tychże dokumentów. Użycie kserokopiarki, czy też innego urządzenia, oznacza bowiem tylko sposób sporządzenia takich notatek czy odpisów. (...) Niemniej jednak ciężko wymagać od strony, która nie jest profesjonalistą, ażeby do organu administracji publicznej przychodziła z własną kserokopiarką. W ocenie Sądu przyjąć więc należy, iż to organ winien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki czy też innego urządzenia, przy pomocy którego strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy (...). ". Z kolei w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 324/08 Sąd uznał, iż "w przypadku gdy organ posiada techniczne możliwości sporządzenia kserokopii ekspertyzy, powinien umożliwić skarżącym jej wykonanie, za ewentualnym zwrotem związanych z tym kosztów". W wyroku NSA z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1270/07 Sąd podkreślił, że prawo strony do przeglądania akt sprawy i utrwalania na własny użytek informacji zawartych w aktach sprawy musi być rozumiane szeroko i to nie tylko w związku z czynnym udziałem strony w postępowaniu, ale także w związku z szeroko rozumianą zasadą jawności działania administracji publicznej. Językowa wykładnia art. 73 § 1 k.p.a. nie uprawnia do interpretacji zmierzającej do wyłączenia możliwości sporządzenia - na wniosek strony i na jej koszt - odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym za pomocą kserokopiarki. Organ powinien umożliwić stronie uzyskanie kserokopii, szczególnie, gdy na terenie urzędu działa odpowiedni punkt usługowy. Należy umożliwić stronie sporządzenie kserokopii na jej koszt, z kolei organ może domagać się zwrotu poniesionych kosztów wykonania kserokopii. W wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 529/10 Sąd wskazał, że jeżeli umożliwienie stronie wykonania kserokopii z akt sprawy jest z różnych przyczyn niemożliwe, to wówczas organ winien sporządzić takie kserokopie, obciążając kosztami ich uzyskania stronę. Natomiast w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09 Sąd przypomniał o konieczności interpretacji art. 73 i 74 k.p.a. przez pryzmat zasad ogólnych postępowania (m.in. art. 9 i 10 k.p.a.). Regulacja określona w art. 73 k.p.a. ma bowiem za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. (art. 8 k.p.a.) - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w CBOSA. Tak rozumiany cel regulacji powoływanego art. 73 k.p.a. czyni aktualnymi powyższe tezy także pod rządami znowelizowanej jego treści.


Dodaj komentarz


e-blogi.pl
  e-blogi.pl  [Załóż blog!] rssSubskrybuj blogi
[Zamknij reklamy]