prawnicy | e-blogi.pl
prawnicy
Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. 2015-01-29

Na problem zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przywołując dotychczasowe orzecznictwo Trybunału i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazał, iż istotą tzw. bezstronności obiektywnej, jest "nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości (...) przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności" (wyrok TK z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 19/02). Drugi wymiar beztronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega zaś na tym, że sędzia musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania jakiegokolwiek uczestnika postępowania.
W dalszej części uzasadnienia Trybunał wskazał, iż w orzecznictwie konstytucyjnym podkreślane były również ograniczenia prawnych instrumentów zapobiegania stronniczości sędziego poprzez wprowadzanie regulacji nakazujących mu wyłączenie się od orzekania w sprawie. Dalej Trybunał wskazał, iż "stronniczość to stan psychiczny sędziego, mogący się uzewnętrzniać w mniejszym lub większym stopniu. Stąd też zagrożenia bezstronności dają się zobiektywizować tylko w ograniczonym zakresie. Przyczyny stronniczości są bowiem zróżnicowane, a przez to nie dające się do końca zdefiniować, tak dalece, jak zawsze natura każdego człowieka czyni go w różnych sytuacjach - w sposób mniej lub bardziej uświadomiony - stronniczym" (powołany wyrok w sprawie o sygn. K. 1/98).
Ponadto Trybunał wskazał, że zarówno kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym. Nie tylko więc wymagają one oceny tych samych okoliczności i dowodów, ale niekiedy nawet ustosunkowania się przez skład orzekający do tych samych zarzutów dobry adwokat łódź opinie (choć stawianych z myślą o osiągnięciu nieco innych celów). W opinii Trybunału Konstytucyjnego okoliczność orzekania tego samego sędziego w sprawie legalności decyzji o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji, którą wcześniej kontrolował w ramach "zwykłego" postępowania sądowoadministracyjnego należy zaliczyć do bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego, która zawsze i a priori powinna ze względu na swoją wagę powodować wyłączenie sędziego z mocy ustawy. Potencjalne zagrożenie dla bezstronności sędziowskiej w opisywanej sytuacji jest bowiem tego typu, że - niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy - może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego.
Podkreślenia wymaga, iż analogiczne sytuacje, opisane przez Trybunał, będą miały miejsce we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. W szczególności chodzi tu o sprawy dotyczące postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, postępowania w sprawie uchylenia decyzji oraz postępowania w sprawie zmiany decyzji.
Co prawda powyższe orzeczenia odnoszą się do sędziów, to jednak w demokratycznym państwie prawnym, dopuszczającym - aczkolwiek pod pewnymi warunkami - funkcjonowanie niesądowych organów rozstrzygających o sytuacji prawnej jednostki, wymaganie bezstronności nie może być ograniczone wyłącznie do sędziów.
Za powyższy stanowiskiem przemawia fakt, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie podnosi się, że uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 104/11, oraz z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1228/10 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Również za powyższą interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przemawia dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) nowelizacja powyższego przepisu. W tym miejscu wskazać należy, iż w dotychczasowym brzmieniu przepis ten wskazywał, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Porównanie dotychczasowego brzmienia przepisu z brzmieniem tego przepisu nadanym wspomnianą wyżej wskazaną nowelizacją, w ocenie składu orzekającego, przemawia za dokonaną wyżej interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienie z sytuacją, iż osoba, która brała udział w wydaniu decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r., (...) o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, brała także udział w postępowaniu nieważnościowym.
Powyższą decyzję z dnia (...) sierpnia 2010 r. organ wydał w składzie A. K., A. K.-M. oraz B. S.
Natomiast decyzję z dnia (...) września 2011 r., wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r., (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w składzie A. K., J. G., M. J. Podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga okoliczność, iż A. K., która brała udział w wydaniu zarówno decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r. jak i decyzji z dnia (...) września 2011 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy była sprawozdawcą w sprawie.
Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w składzie orzekającym w II instancji, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r. zasiadała osoba, która brała udział w wydawaniu tej decyzji.
Ponadto zwrócić należy uwagę, iż decyzja z dnia (...) sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzje Burmistrza Gminy M. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i pkt 2 decyzji ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Taki stan rzeczy w świetle z wyżej przytoczonych argumentów nie jest do pogodzenia z Konstytucyjnymi zasadami jak również ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w tym z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) jak również zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.).
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwraca się uwagę, że Sąd stosując ustawę powinien w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni, tak aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 20 listopada 1995 r., sygn. akt K. 23/95, publ.: OTK ZU nr 2/1995; z 17 lipca 1996 r., sygn. akt K. 8/96, publ.: OTK ZU nr 4/1996/ 32, z 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K. 3/98, publ.: OTK ZU nr 4/1998/52).
Sąd w niniejszej sprawie uznał, iż wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana w zgodzie z art. 7 i 8 k.p.a. wymaga aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuacje, w której członek organu kolegialnego kontroluje w trybie wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji. Przy czym zwrócić należy uwagę, iż co prawda kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, to jednak zasada praworządności wymaga aby tej oceny dokonał bezstronny organ.
Wskazać należy, iż stwierdzone uchybienie uniemożliwią merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ winien mieć na uwadze, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą brać udziału osoby, które wydały decyzję będącą przedmiotem tego postępowania.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a o wykonalności orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a.


Skutki braku wezwania do wyjaśnienia 2015-01-29

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.). Ponadto stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji należy wskazać, iż zarzuty skargi są trafne. Organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów procesowych tego rodzaju, które obliguje Sąd nie tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale również poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu I instancji.
Rozstrzygając spór w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności wskazać, iż organy administracji obu instancji bezpodstawnie uznały że żądanie skarżącego wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy zostało oparte na podstawie art. 73 § 2 k.p.a., zgodnie z którym strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ stanął bowiem na stanowisku, że skarżący nie wykazał uzasadnionego ważnego interesu, który uprawniałby organ do spełnienia żądania strony.
Tymczasem we wniosku z dnia 30 lipca 2012 r. skarżący jednoznacznie wskazał, iż prosi o wydanie mu kserokopii określonych dokumentów. W powyższym wniosku skarżący w żaden sposób nie dał do zrozumienia, że domaga się uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania mu uwierzytelnionych odpisów, natomiast w zażaleniu od rozstrzygnięcia organu I instancji skarżący wyraźnie wskazał, iż żąda wydania kserokopii dokumentów na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., w myśl którego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (zdanie pierwsze).
Treść żądania strony wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, zatem to strona powinna określić przedmiot postępowania, którego wszczęcia żąda. Nie jest rzeczą organu dokonywanie swoistej wykładni zgłaszanych żądań i konkretyzowanie zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń przez formułowanie żądania za stronę, niezauważanie wyraźnie wskazanej podstawy żądania. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu i podstawy żądania skarżącego, winien go wezwać do wyjaśnienia bądź sprecyzowania wniosku, zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie tych czynności powoduje, że organ nie tylko dopuszcza się naruszenia powołanych wyżej przepisów, ale także postępuje wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, tj. zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także określonej w art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OW 57/11; wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1568/08; z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/08; z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1712/07; wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż sam fakt załatwienia sprawy w oparciu o inną, niż wskazana przez stronę, podstawę prawną (art. 73 § 2 k.p.a a nie art. 73 § 1 k.p.a.) powoduje, iż rozstrzygnięcie to dotknięte jest wadą uzasadniającą jego uchylenie.
Jednakże z uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz istotę problemu nie można nie odnieść się do zasadniczej kwestii podlegającej wyjaśnieniu w przedmiotowej sprawie, a mianowicie czy skarżący miał prawo domagania się wydania mu kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.
Na wstępie należy wskazać, iż ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) dokonano nowelizacji art. 73 k.p.a. Jak wskazuje A. Wróbel ((w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", opub. LEX/el., 2013)"w stanie prawnym do dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 73 § 1 zobowiązywał organ prowadzący postępowanie do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów w każdym wypadku, jeżeli strona tego zażąda, chyba że żądanie dotyczy akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej lub akt wyłączonych przez ten organ ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1). Organ mógł zatem odmówić stronie wglądu do akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów tylko wówczas, gdy żądanie dotyczyło akt, o których mowa w art. 74 § 1. Obecnie komentowany przepis wprost przyznaje stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, co jest równoznaczne z konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, "jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 27 czerwca 2008 r., K 51/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 87). Konstytucyjne prawo dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo żądania (od organu) uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania (przez organ) z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (...)".
Z kolei A. Plucińska-Filipowicz ((w:) A. Plucińska-Filipowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", opub. LEX/el., 2011) stanęła na stanowisku, iż "obecna redakcja art. 73 § 1 kładzie nacisk właśnie na prawo strony do wglądu w akta sprawy (...). Prawu strony odpowiada obowiązek organu administracji publicznej, który prawo to musi respektować".
Wskazać należy, iż problem związany z umożliwieniem wykonania przez stronę kserokopii dokumentów z akt sprawy administracyjnej był niejednokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych jeszcze przed ww. nowelizacją. W ramach orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyodrębniły się dwa przeciwstawne stanowiska. Pierwsze z nich zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 27 listopada 1996 r., I SA/Lu 139/96 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym "artykuł 73 § 1 i 2 k.p.a. nie przewiduje obowiązku sporządzenia przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczenia ich stronie". Z kolei w wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 157/10 Sąd wskazał, iż "organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalenie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne". Podobnie wypowiedziały się sądy administracyjne w: wyroku WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 122/12; wyroku WSA w Lublinie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 923/11; wyroku NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1462/10; wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 790/10; wyroku WSA w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Ol 458/08; wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 276/08; wyroku NSA z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt GSK 898/04 (wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Powyższe stanowisko zdaje się również prezentować organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z którego wynika, iż sporządzenie przez organ kserokopii wskazanych przez stronę dokumentów nie mieści się w uprawnieniach jakie jej przysługują z mocy art. 73 § 1 k.p.a. ponieważ sporządzanie odpisów, w tym także kserokopii, jest obowiązkiem strony.
Druga linia orzecznicza stanęła na stanowisku, że co prawda z przepisu art. 73 § 1 k.p.a. nie wynika wprost obowiązek organu do doręczenia stronie kserokopii dokumentów z akt sprawy to jednak przepis ten nie wyłącza obowiązku organu do zapewnienia stronie możliwości sporządzenia tych kserokopii na własny koszt w siedzibie organu. Według wyroku WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Ol 1008/07 "kserowanie dokumentów z akt administracyjnych mieści się w pojęciu wykonania przez stronę odpisów tychże dokumentów. Użycie kserokopiarki, czy też innego urządzenia, oznacza bowiem tylko sposób sporządzenia takich notatek czy odpisów. (...) Niemniej jednak ciężko wymagać od strony, która nie jest profesjonalistą, ażeby do organu administracji publicznej przychodziła z własną kserokopiarką. W ocenie Sądu przyjąć więc należy, iż to organ winien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki czy też innego urządzenia, przy pomocy którego strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy (...). ". Z kolei w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 324/08 Sąd uznał, iż "w przypadku gdy organ posiada techniczne możliwości sporządzenia kserokopii ekspertyzy, powinien umożliwić skarżącym jej wykonanie, za ewentualnym zwrotem związanych z tym kosztów". W wyroku NSA z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1270/07 Sąd podkreślił, że prawo strony do przeglądania akt sprawy i utrwalania na własny użytek informacji zawartych w aktach sprawy musi być rozumiane szeroko i to nie tylko w związku z czynnym udziałem strony w postępowaniu, ale także w związku z szeroko rozumianą zasadą jawności działania administracji publicznej. Językowa wykładnia art. 73 § 1 k.p.a. nie uprawnia do interpretacji zmierzającej do wyłączenia możliwości sporządzenia - na wniosek strony i na jej koszt - odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym za pomocą kserokopiarki. Organ powinien umożliwić stronie uzyskanie kserokopii, szczególnie, gdy na terenie urzędu działa odpowiedni punkt usługowy. Należy umożliwić stronie sporządzenie kserokopii na jej koszt, z kolei organ może domagać się zwrotu poniesionych kosztów wykonania kserokopii. W wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 529/10 Sąd wskazał, że jeżeli umożliwienie stronie wykonania kserokopii z akt sprawy jest z różnych przyczyn niemożliwe, to wówczas organ winien sporządzić takie kserokopie, obciążając kosztami ich uzyskania stronę. Natomiast w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09 Sąd przypomniał o konieczności interpretacji art. 73 i 74 k.p.a. przez pryzmat zasad ogólnych postępowania (m.in. art. 9 i 10 k.p.a.). Regulacja określona w art. 73 k.p.a. ma bowiem za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. (art. 8 k.p.a.) - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w CBOSA. Tak rozumiany cel regulacji powoływanego art. 73 k.p.a. czyni aktualnymi powyższe tezy także pod rządami znowelizowanej jego treści.


Ocena zasięgu oddziaływania 2015-01-29

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, w pełni odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona.
Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna jednak postępowania wznowionego, o którego podjęciu bądź odmowie rozstrzyga bowiem, stosownie do art. 149 k.p.a., właściwy organ. Podanie uruchamia natomiast postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania np. czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istotnie istniejącej w obrocie prawnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. W zależności od wyniku dokonanych ustaleń organ bądź to wznawia postępowanie w sprawie bądź też odmawia jego wznowienia (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Nawet jednak po wznowieniu postępowania, aby możliwe było przystąpienie do analizy merytorycznej decyzji objętej postępowaniem wznowionym konieczne jest uprzednie wyjaśnienie czy wniosek z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalny oraz czy żądanie wznowienia postępowania nastąpiło w terminie określonym w ustawie - por. wyrok NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1591/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 646/07 wraz z przywołanym tam dalszymi orzeczeniami.
W konsekwencji pierwszoplanowym obowiązkiem organu po wznowieniu postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest, oprócz zbadania terminowości podania, jednoznaczne i precyzyjne, nie pozostawiające pola do wątpliwości zbadanie czy istotnie podmiotowi wnoszącemu podanie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją ostateczną i czy istotnie bez swojej winy strona w postępowaniu tym nie uczestniczyła. Kwestia ta wiąże się nierozerwalnie z koniecznością oceny jaki prawidłowy krąg stron winien był brać udział w postępowaniu pierwotnym co w przypadku przedmiotowej sprawy zależne jest wszechstronnego wyjaśnienia kluczowej kwestii spornej niniejszego postępowania, czyli zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek ten spoczywał na organie I instancji, organ ten był w konsekwencji zobowiązany prowadząc postępowanie wznowione zgromadzić materiał dowodowy umożliwiający mu ustalenie prawidłowego zasięgu negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, co pozwalałoby na prawidłowe ustalenie stron postępowania. Trafnie zatem Kolegium podkreśla, że ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji winny w tej mierze był pełne i wszechstronne. Kolegium nie może bowiem zastąpić organu pierwszej instancji przy ustalaniu statusu wnioskodawcy i kręgu stron postępowania zarówno pierwotnego, jak i wznowionego.
Wymogów tych organ I instancji nie spełnił w stopniu wystarczającym do zaakceptowania jego decyzji. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na to, iż już w przeszłości organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie warunków środowiskowych i już wówczas rozstrzygnięcie to, z uwagi na niekompletną ocenę statusu wnioskodawcy, a w konsekwencji tego czy zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zostało uchylone przez SKO w K., a wniesiona przez "A" Sp. z o.o. skarga została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1149/10. W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., iż ustalenia poczynione przez organ I instancji odnośnie statusu Spółki "B" nie były wystarczające i kompletne. W ocenie Sądu istotnym powodem, dla którego decyzja organu I instancji nie mogła utrzymać się w obrocie prawnym było także oparcie ustaleń dotyczących stron postępowania wyłącznie na danych zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz informacjach przekazanych przez inwestora. Sąd zwrócił w tym kontekście uwagę, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w oparciu o który organ uznał, że Spółce "B" nie przysługiwał status strony postępowania stanowi jeden z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega on regułom postępowania dowodowego. W ocenie Sądu nie było także żadnych przeszkód, aby organ ustalając czy Spółka "B" posiada przymiot strony postępowania posłużył się wreszcie innymi środkami dowodowymi. W szczególności organ ten powinien zwrócić się do biegłego dysponującego wiadomościami specjalnymi o wydanie opinii w tej sprawie. Wniesiona od ww. wyroku skarga kasacyjna "A" Sp. z o.o została oddalona wyrokiem NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2109/11, podzielającym przekonanie, iż niezbędne jest przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego.
Wydając ponownie, w dniu (...) r., decyzję odmawiającą uchylenia decyzji pierwotnej organ I instancji po raz wtóry nie uniknął uchybień, których dopuścił się poprzednio. Uzasadnienie wydanej przezeń decyzji jest już wprawdzie obszerniejsze, merytorycznie wzbogacone, a mimo to pozostawia jednak istotne wątpliwości co do tego czy Spółka "B" miała jako strona prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w kwestii określenia warunków środowiskowych dla projektowanej przez inwestora inwestycji a jedynie bez własnej winy nie brała w nim udziału, czy też statusu strony w postępowaniu pierwotnym nie posiadała.
Organ I instancji stwierdził, iż przymiot taki Spółce nie przysługiwał. Dokonując oceny czy działki będące w użytkowaniu wieczystym Spółki znajdują się w obrębie oddziaływania planowanej inwestycji organ oparł się jednak wyłącznie na raporcie oddziaływania na środowisko i innych oświadczeniach składanych przez wnioskodawcę. Nie wynika natomiast z przedłożonej Sądowi dokumentacji by Prezydent Miasta R. podjął w tej mierze jakiekolwiek kancelaria adwokacka łódź własne ustalenia co było jego obowiązkiem. Sąd podkreśla w tym miejscu, iż organ w żadnej mierze nie jest związany wskazaniami inwestora co do kręgu stron postępowania i winien dokonać własnej oceny zasięgu oddziaływania inwestycji, posługując się takimi dowodami, jakie umożliwiłyby w tym zakresie wnikliwą ocenę (gromadząc stosowne dokumenty, a w razie dalszych wątpliwości posiłkując się ewentualną opinią biegłego). Trafnie zatem Kolegium wskazuje, iż nie można w tej mierze podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej, że przyjęty w sprawie jako dowód raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko zawiera informacje wystarczające do stwierdzenia, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wychodzić poza obszar zaznaczony na mapie ewidencyjnej dołączonej do wniosku.
Podkreślenia wymaga nadto, iż argumentując, że Spółka "B" nie miała uprawnień do tego aby być stroną postępowania albowiem w jej władaniu znajdują się wprawdzie działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji ale są to działki drogowe, w przypadku których nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na środowisko, organ I instancji nie wykazał dlaczego, wobec takich poglądów, dopuścił w charakterze strony inną spółkę, również będącą użytkownikiem wieczystym jedynie działki drogowej, a mianowicie "E" Sp. z o.o. Niekonsekwencja ta, powodująca notabene nierówność traktowania podmiotów przez organ administracji publicznej, czyni absolutnie niejasnym dlaczego zdaniem organu akurat działki drogowe Spółki "B" z powodu ich charakteru nie znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji natomiast analogiczne działki należące do innych podmiotów w obszarze tym znajdują się. Brak w tej mierze jakichkolwiek wyjaśnień organu I instancji powoduje tym samym daleko idące wątpliwości co do prawidłowości przyjętego przez organ I instancji rozumowania i wyprowadzonych przezeń wniosków.
Słusznie też Kolegium wskazuje, iż organ nie zbadał samodzielnie kwestii ewentualnej potrzeby kumulacji oddziaływania dwóch położonych na tym samym terenie inwestycji tego samego inwestora, nie rozważając tym samym zasięgu oddziaływania inwestycji w kontekście przepisu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zważyć bowiem należy, iż na terenie działki funkcjonuje już instalacja z wannami o pojemności powyżej (...) m3. Druga inwestycja na tym samym terenie, którą projektuje obecnie inwestor, może zatem powodować wątpliwości co do tego czy ich wspólne istnienie i działanie (nawet gdyby nie było, jak twierdzi inwestor, jednoczesne) nie powoduje zwiększenia zasięgu negatywnego oddziaływania inwestycji. Kwestia ta nie została jednak przez organ samodzielnie oceniona. Organ przyjął jako wiążące oświadczenia inwestora, iż instalacje te nie będą funkcjonować jednocześnie a tym samym nie można mówić o kumulowaniu się ich oddziaływania. Organ nie przeprowadził jednak żadnych w tej mierze ustaleń, nie rozważył czy tego typu działania jakie mają odbywać się na terenie nieruchomości zarówno w ramach wytrawiania stali w wannach procesowych do (...) m3, jak i w wannach powyżej (...) m3 (inwestycja już wcześniej na terenie działki istniejąca) nie spowodują, nawet pomimo braku kumulacji samej technologii. zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko.
Ze wskazanych przyczyn podzielić należy przekonanie Kolegium, iż nie nastąpiło wszechstronne zbadanie okoliczności celem ustalenia jednoznacznego kręgu osób (podmiotów), którym przysługiwał w postępowaniu pierwotnym status strony. Tego typu wady dostrzeżone przez Kolegium w trakcie oceny przeprowadzonego przez organ I instancji wznowionego postępowania i podjętej przez organ I instancji decyzji przesądzały o konieczności uchylenia rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta R. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że ustaleń powyższych organ II instancji nie mógł dokonać samodzielnie, w ramach postępowania odwoławczego. Nie zezwala bowiem na to zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Potwierdzeniem tej zasady jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie natomiast przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania. W tym kontekście nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy (zasięgu oddziaływania inwestycji na środowisko, a tym samym poprawnego kręgu stron postępowania pierwotnego i wznowionego) dopiero w ramach postępowania odwoławczego ewidentnie naruszałoby regułę dwuinstancyjności.


e-blogi.pl
  e-blogi.pl  [Załóż blog!] rssSubskrybuj blogi
[Zamknij reklamy]